适应气候变化挑战提高城市抗灾减灾能力
城市化是现代社会的主要特征之一。城市化一方面加剧了气候变暖，另一方面也使城市沦为气候变化的受害者。随着经济的发展和城市的不断扩张，气候变化与城市效应交织在一起，城市面临的灾害风险不断增大，城市的可持续发展受到气候变化的严重制约。现代城市尤其是特大城市抵御风险的脆弱性越来越明显。气候变化所带来的温度变化、海平面上升、降雨量变化和极端事件对城市造成严重影响，城市洪涝、高温热浪、热岛效应等是城市面临的突出问题。气候变化已经并将继续对自然生态系统和社会经济系统产生重大影响，成为全球面临的巨大挑战。积极适应和应对气候变化，对于保持和推动城市可持续发展至关重要。
为了更好地适应气候变化的影响，针对气候变化制订适应性规划（Adaptation Planning）被认为是最有效的方法。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的定义，适应是指为缓解气候变化的影响，自然界或人类社会系统对实际或预期的气候变化的影响所做出的调整。气候变化适应性规划则是人类社会通过规划的途径来实现对当前或预期气候变化影响趋利避害的调整。气候变化的适应性规划主要从规划、工程和管理维护三个方面对应长期、短期和近期三个不同的时间阶段来对现有的设施进行适应性调整。为了更好地应对未来的气候变化，应该在适应性规划、设计、工程实施和决策等方面考虑气候变化带来的影响。
制订和实施适应性规划的根本目的，是通过政策、机制设计和人财物等资源配置，能够更加灵活地应对气候变化、管理气候灾害风险。这种灵活应对的能力，不仅包括气候灾害风险的防控能力，也包括快速恢复、可持续发展以及挖掘新的发展机遇的能力。
一、国外城市适应气候变化的政策与实践
近年来，国外对气候变化适应性的讨论和研究日益增多。特别是2005年卡特里娜飓风以来，人们对气候变化的潜在影响更加重视。针对全球气候和环境变化的大背景，欧美等发达国家近些年来在政策和实践层面积极推动制定基于适应性管理理念的适应性规划。
2010年6月，联合国减灾委员会（UNISDR）在德国波恩发起了第一届“城市与适应气候变化国际大会”，提出建立“适应型城市（Resilient City）”。在2011年第二届大会的“市长适应论坛”上，来自五大洲的35位市长共同发表了《波恩声明》，呼吁城市管理者自下而上推动地方适应气候变化和防灾减灾，增进城市和社区的适应能力与气候恢复力，建立城市适应资金投入机制，并且将适应气候变化纳入城市规划与发展项目之中。
应对气候变化和极端天气事件的适应性规划的框架在国外已基本形成。其主要内容有：首先，研究未来气候的变化趋势，对目标年份的气候变化情况进行预测；其次，根据预测结果评估气候变化对人类社会的影响并进行脆弱性分析和风险评估；第三，制定适应策略使人类社会更好地适应气候变化的影响；第四，计算适应策略的成本效益；第五，根据经济分析和其他评价指标对适应策略进行优选；第六，对优选出的适应策略进行实施；第七，对实施后的策略进行监测并评估其有效性。由于气候变化的不确定性，该过程需要根据气候变化的趋势预测对适应方案不断进行调整，使气候变化的适应性研究和规划成为一个循环的过程。
发达国家非常重视大城市适应战略的制定和实施，并普遍制定了清晰的适应气候变化战略。2010年5月，美国纽约市应对气候变化专门委员会（NPCC）发布了一份题为《纽约市的气候变化适应：构建风险管理响应》的报告。该报告内容包括气候风险信息、适应评估指南和气候保护水平三个部分。报告提出了纽约市积极应对气候变化的措施与战略，其主要内容有：（1）将气候变化适应纳入城市管理；（2）加强气候变化适应性规划；（3）开展必要的研究以促进灵活的适应途径。2008年8月，英国伦敦市政府发布了题为《伦敦应对气候变化的适应策略文件》的政府咨询文件。2010年2月，大伦敦政府公布了《伦敦气候变化适应战略草案（公共咨询稿）》（以下简称《草案》），指出未来伦敦可能遭受洪水、干旱和热浪的影响，且洪水和热浪的风险较高，将会对伦敦的市民健康、社会环境、经济和基础设施等造成一定的影响。《草案》还同时提出了34项应对这些气候事件和相关问题的行动纲领。另外，加拿大在分析气候变化的影响和适应机制方面也做了一些有意义的探索。因全球气温上升，加拿大北部道路将经历频繁的冻融过程，而南部则将面临海平面上升威胁。因此，有报告提出重新规划布置受海平面上升威胁的沿海设施以适应这些变化。此外，许多欧盟国家也正在规划应对气候变化影响的措施，如丹麦在规划地铁站时就考虑到未来海平面上升的影响。
二、我国加强城市适应气候变化能力建设的需求与现状分析
在全球气候变化的大背景下，伴随着人口增长和城镇化进程，我国许多大城市暴露出城市发展与应对气候变化风险能力之间的巨大差距，极端气候事件给城市带来的气候风险与脆弱性也日益凸显。我国气候条件复杂，生态环境脆弱，自然灾害发生范围广、灾种多、灾情重，对经济社会发展和生态文明建设的约束性较强，更应重视适应气候变化问题。因此，以城市为切入点，探索开展适应型城市的示范和试点，有助于我国从理念到行动推动适应气候变化和抗灾减灾能力的提高。
到2012年，我国城镇人口已达7.12亿，人口城镇化率为52.57％，未来20年，我国城镇化仍将呈现出快速推进的格局。据预测，到2030年，我国城镇化率将达到68％左右，城镇人口将达到9.5亿人。这一数字表明，届时我国城镇化率的水平将与世界水平大体相当。但这个已经过半的城镇化率背后，却隐藏着诸多亟待“医治”的城市病，这其中就包括对因气候变化引起的各种灾害的治理。近年来，我国许多沿海和内陆城市纷纷遭遇了日益严重的极端天气/气候灾害，暴露出应对气候变化风险的脆弱性。因此，在全球气候变化的大背景下，在未来加速推进城镇化的过程中，政府部门除了要考虑户籍制度的改革、土地集约利用、水土和环境保护、城市建设、资金支持等，同时不能忽视适应气候变化问题，要将适应气候变化与城镇化发展同步考虑，并将应对气候变化的适应性规划纳入城市规划之中。但是与减排相比，我国目前对城市适应气候变化的战略目标、行动计划和治理机制，还缺乏针对性强、可操作的政策规划。
我国地域广阔，各地差异很大，不同地区的城市具有不同的产业结构、发展水平，同时在气候风险和适应需求方面也存在较大差异，需要因地制宜、合理确定风险管理政策的目标和措施。比如，沿海城市受到台风、高温、洪涝灾害的影响较大，社会经济发展水平高，属于增量型适应需求。西部内陆城市则普遍受到干旱和水资源短缺的影响，在气候变化和生态容量限制下，发展型适应问题突出。因此，不同地区在考虑城市适应性规划与能力建设时应有不同的侧重点。
我国政府已逐渐认识到气候变化适应能力建设的重要性，并出台一系列政策法规。2008年10月，由国务院新闻办公室发布的《中国应对气候变化的政策与行动》中谈到了适应气候变化的政策与行动，提出中国加强了对极端天气气候事件的监测预警能力建设，基本建立相应的气象及其衍生和次生灾害应急处置机制。国家将进一步加强监测、监控网络，建立和完善健康保障体系。编制城市防洪排涝计划，提高城市防洪工程设计规范的标准。在重大工程的设计、建设和运行中考虑气候变化的因素，相应制定新的标准，适应未来气候变化的影响。2013年11月18日，由发改委、财政部、农业部等9部门联合编制的我国首部《国家适应气候变化战略》（以下简称《战略》）在华沙气候大会上正式发布。该《战略》指出，我国政府重视适应气候变化问题，结合国民经济和社会发展规划，采取了一系列政策和措施，取得了积极成效，但与此同时，它对存在的问题并不回避：适应工作保障体系尚未形成，基础设施建设不能满足适应要求，敏感脆弱领域的适应能力有待提升，生态系统保护措施亟待加强等。《战略》同时确立我国适应气候变化的主要目标是：适应能力显著增强，重点任务全面落实，适应区域格局基本形成。目前，我国对城市适应气候变化的研究还比较少，现有的城市规划及设施设计、建设中更是鲜有考虑气候变化因素，这使得我国城市在气候变化的影响下变得尤为脆弱。因此，急需开展研究并制定相关政策措施。
三、提高我国适应气候变化能力的政策建议
总体而言，我国的气候变化适应能力建设工作尚处于起步阶段，应充分借鉴吸收国外经验教训，加大工作力度，强化责任落实。结合国外适应性规划的实践，城市地区适应气候变化的应对措施包括保护、再生及设施更新。适应性能力建设的关键要素包括：不同的利益相关者之间建立承诺、发展并完善有关当前状况的信息库、发起风险/脆弱性评估、明确城市的脆弱性和风险领域、评估各行业特有的脆弱性和相应的应对措施、为整个城市及其周边地区制定战略行动计划、支持地方对气候变化的应对行动、促进对政府和社会决策的认识等。为了更好地应对未来的气候变化，应该在规划、设计、施工和决策等过程中充分考虑气候变化的潜在影响，使得城市及其设施更好地适应气候变化。
一是提高全社会适应气候变化意识。利用各种手段普及气候变化方面的相关知识，强调大力提高全社会参与适应气候变化的意识和能力，提高对适应气候变化重要性和紧迫性的认识，营造全民适应气候变化的良好环境，促使公众积极承担适应气候变化的社会责任。
二是制定适应气候变化的法规标准。制定适应性技术规范，并通过建立责任制推动落实各级行政部门的适应性行动。进行适应气候变化的示范区建设，制定海岸保护与发展规划，在滨海城市建设和开发沿海及海上重大工程的生产建设规划中考虑气候变化因素。循序推进行业和区域的适应规划，依据国家适应目标确定行业和区域的适应目标和优先事项，制定适应行动方案。
三是加强适应气候变化科技能力建设。提高国家适应气候变化的科技水平，推进气候变化基础研究、观测预测和影响评估工作，提高极端天气气候事件的监测预警能力和防灾减灾能力，为适应气候变化提供及时、完整的基础数据支撑平台。
四是开展城市脆弱性评估及关键技术研究。适应气候变化属于纯粹的“公共物品”，尤其是脆弱性评估需要大量基础性数据，需要国家针对城市，尤其是特大城市开展脆弱性评估关键技术的研究与示范，确定降低气候风险的目标和途径。当前，国内缺乏关于充足的水文、气候的信息以及环境灾害风险的基础数据，无法准确评估气候变化潜在风险的规模和性质。即使有些城市已经开始评估未来气候变化可能带来的风险，但由于缺乏资金、技术等方面的支持，几乎没有将风险应对措施纳入城市计划、土地使用管理、基础设施投资、服务供应、建设和规划设计规范中的适应策略实践行动。这成为地方政府不具备气候适应力和灾难风险管理能力的主要障碍。因此，必须着力强化这方面的研究工作。
五是研究制定科学合理的城市适应性规划。为将国家层面制定的气候变化目标进一步落实到地方，要将气候适应目标融入到城市规划，并落实到城市规划制定的各项政策和行动中。各级城市规划部门要与其他相关政府部门以及非政府组织协调，并与各利益相关方协商、推进应对措施，共同制定科学合理的气候适应目标及规划。
六是建立科学合理的气候风险综合评估与治理机制。城市气候风险受城市规划、城市发展、城市经营、城市规模、城市建筑风格、生产力水平、居民生活习惯等多因素影响。不同的城市由于灾害背景不同，其综合减灾风险评价指标值及灾度值是不同的，即使同一个城市在不同时期，由于城市区域及其重要度不同，城市风险指标也会有很大变化；因此，评估城市气候变化风险需要综合运用各种方法和系统路径，科学制定规划，减少极端天气风险和促进预防措施；需要依据统计学、可靠性理论、模糊理论等构建一种科学分析和评价模式，从城市灾害风险、城市基础设施灾害、城市地质灾害危险性、城市生态安全风险、城市应急救援系统等方面构建评价指标体系。城市气候风险治理要求在现有的灾害风险管理体制的基础上，整合城市内部和外部的各种资源，注重政策的战略性和前瞻性，同时在实施过程中体现灵活性和适应性。城市气候风险治理的组织架构可以结合现有的灾害管理体系进行完善，也可以指定专门部门负责，同时建立部门信息沟通或决策平台，评估气候风险并作为制定城市发展规划的依据。
七是为适应行动提供资金保障。理顺国内财政投入机制，充分保障资金需求。第一，扩大财政投入渠道，建立稳定的财政资金投入机制；第二，明确财政投入重点，确保资金落实到位、使用高效；第三，创新财政投入手段，综合利用财政预算投入，设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，最大限度地发挥财政投入的效益；第四，适时完善和优化整个环境税收体系；第五，积极争取绿色气候基金及世界银行等发展基金，合理引导国外资金在国内城市适应行动中的分配与使用，有效解决项目投资前期增量资本不足等问题；第六，建立政府和市场相结合的灾害风险分担机制，完善城市适应气候变化项目的投融资保障机制，明确政策鼓励和引导的投资主体类型，同时探索加强气候灾害保险工作，将金融工具用于自然灾害的风险管理。
作者简介：
丁丁，博士，研究员，国家气候战略中心政策法规部主任。
本文转载自《中国应急管理》