适应国家治理新要求 全面加强应急管理
来源：中国应急管理
时间：2014-08-26
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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。加强应急管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。应急管理工作要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，研究和解决新形势下应急管理体系和应急能力建设中存在的突出矛盾和问题，坚持改革创新，切实提高应急管理工作水平。
一、加强应急管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容
国家治理体系和治理能力，是一个国家制度建设和制度执行力的集中体现。国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规制度。作为社会建设的重要内容，应急管理工作的主要任务是通过建立健全应急管理制度、提升应急能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。加强应急管理，提高应急处突能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和必然要求。
当前，我们面临的发展机遇前所未有，面临的挑战也前所未有。各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险交织并存，公共安全形势严峻复杂。首先，我国正处于社会矛盾凸显期。我国经济社会又好又快发展，取得了巨大成就，但也积累了很多社会矛盾和问题。由于改革不断深入，利益格局调整力度加大，一些矛盾和问题解决了，又产生了新的矛盾和问题；有些历史遗留问题还没有很好地解决，新的利益诉求矛盾又开始与其叠加交织，相互影响。特别是随着网站、博客、微博、手机短信等新型传播渠道的出现，突发事件网上网下呼应、相互作用，使得突发事件影响的范围更广、处置的难度更大。其次，我国是一个自然灾害、舟共卫生事件事故灾难等突发事件较多的国家。台风、暴雨、干旱、洪涝等灾害防范难度极大；发生强烈地震的危险始终存在；疾病传播范围更广、速度更快，防控难度加大；食品安全风险影响突出；假冒伪劣药品时有出现，严重影响人民群众生命健康安全；安全生产基础依然薄弱，事故总量仍然偏大，重特大事故尚未得到有效遏制。再次，随着我国综合国力的不断增强，国际影响力不断加大，所承担的国际义务和责任也在增加。随着“走出去”战略的加快实施，我对外投资、在外机构和驻外人员日益增加，涉外突发事件呈现上升趋势和外溢内延新特点，国际国内的关联性显著增强。
严峻复杂的公共安全形势，不断增加突发事件的应对难度。能否有效预防和处置这些领域出现的突发事件，直接考验着政府的应急管理能力。我们必须从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，认识和推进应急管理工作，在加强经济调节和市场监管的同时，高度重视社会管理和公共服务；在做好常态管理的同时，切实提高应对各类危机的能力。
二、推进国家治理体系和治理能力现代化对应急管理工作提出了更高的要求
近年来，在全社会的共同努力下，我国应急管理工作取得了很大成绩，但与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求和广大人民群众的期盼相比，还存在很大差距，主要表现在以下几个方面。
一是忧患意识薄弱，认识有待提升。有的地方和部门对于新形势下公共安全形势的复杂性和应急管理工作的重要性估计不足，对常态下如何加强基础性应急管理工作重视不够。工作中重事后处置，轻事前防范；重生产经营，轻安全生产；重硬件投入，轻机制完善；重经济发展，轻社会管理。
二是应急管理制度有待进一步完善。应急管理配套法规和政策建设滞后，突发事件应对责任不够明确；应急管理综合协调能力不足，有关方面难以快速形成合力，各类救灾要素难以有机整合；预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等工作机制还不够完善；预案管理工作仍需进一步加强。
三是应急救援专业化水平有待提升。专业应急救援队伍装备配备数量和种类不足，大型和特种专业装备缺乏，培训演练基础条件尚未得到明显改善；现场信息快速获取和传输的专业手段与能力不足；应急物资储备的种类和数量仍然有限、布局不够合理、方式相对单一，大宗应急物资和大型装备的紧急快速运输能力有待加强。
四是应急管理的社会参与程度需要进一步提高。公众参与应急救援的组织程度和规范化程度较低，专业领域志愿者发展不足；全社会共同参与的公共安全文化氛围尚未形成，应急知识的宣传教育还不够深入，公众风险防范意识和自救互救能力仍需提高。
三、加强和改进应急管理工作的根本途径是改革创新
推进国家治理体系和治理能力现代化的根本路径是依靠改革，全面加强和改进应急管理工作同样需要改革。要坚持底线思维和问题导向，以改革创新为途径，下大力气破除制约突发事件科学应对的体制机制障碍，推进应急管理制度和应急保障能力现代化，构建组织权威、反应灵敏、协调有序、保障有力的应急管理体系。
第一，必须牢固树立危机意识。习近平总书记多次强调，领导干部要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。“底线思维”就是要有危机意识。危机意识缺失，是应急管理工作的大患。抱着天下太平的侥幸心理，势必造成缺乏敏锐的危机判断能力和处置能力，就不可能做好应急管理工作。要着眼最严峻最复杂局面，客观分析、准确判断应急管理工作面临的形势和任务，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，评估事件可能造成的损失、影响和最坏后果，提前谋划，做好各类应急预案和应急准备。只有这样才能临危不惧，处变不惊，及时采取应对之策，化危为安，否则就会因为估计不足而在突如其来的危机面前手足无措、陷于被动。
第二，必须坚持关口前移。要扭转一些地方长期以来形成的重处置轻防范的应急管理做法，按照预防为主、预防与应急相结合的原则，加强事前防范，最大限度地控制和消除突发事件风险隐患。要把工作着力点前移，在做好灾害风险评估和隐患排查的基础上，按照经济性和安全性兼顾的原则，加强城乡建设和公用设施防灾抗灾能力建设，统筹推进城乡生命线系统、地震安全农舍、应急避难场所、减灾示范社区、科普宣教基地等城乡综合防灾减灾项目建设，加强电力、交通、通信等基础设施的抗损毁能力。把安全作为规划建设的前置条件，完善重大危险源安全监控系统和监管网络，加强核电、城市地下管线、民航、石化、交通等行业及人员密集场所的风险管控体系建设，促进安全生产与经济社会同步协调发展。加强卫生应急体系规范化建设，完善突发事件紧急医疗救援网络，提高卫生应急管理基础能力。加强社会治安综合治理，深入开展平安中国建设，完善社会安全事件防控体系。
第三，必须坚持依法应急。法治是现代文明国家的共同特征，推动依法行政是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要保障。依法开展应急管理工作，是依法行政的重要内容。近年来的实践表明，应对突发事件不能仅仅依靠经验，更重要的是应当依靠法制，通过健全法律法规明确责任、强化约束，减少突发事件应对工作中的任意和无预期，提高应急处置工作效能。要加快完善以突发事件应对法为主体、其他相关配套法规为补充的法规体系，针对法律执行中的突出问题，研究制订实施办法，进一步规范执法主体、执法权限、监管方式、责任追究等问题，把应急管理的经验做法和规律性认识，以法规的形式予以规范和确认。同时，要加强对有关法律贯彻实施情况的监督检查，确保应急管理工作依法开展，落到实处。
第四，必须不断创新机制。现行应急管理体制在突发事件发生后特别是启动I级响应后，表现出强大的组织动员能力，但这往往仅限于事发后的应对工作，对预防和应急准备等日常应急管理工作有时综合协调推进不力。要加强顶层设计，从国家层面建立强有力的应急管理协调机制，加强统一领导和综合协调，形成防范和应对突发事件合力。健全完善突发事件风险评估、隐患排查、监测预警、信息报告、应急处置、信息发布、舆论引导、恢复重建、应急评估等各环节以及国际交流合作等方面的工作机制，不断提高各方协同应对突发事件的能力。
第五，必须不断提升应急保障能力。深入分析我国应急体系建设中事前防范、应急救援、决策指挥和信息保障等方面存在的薄弱环节，从最关键、最紧迫的问题入手，把好钢用在刀刃上。着力加强抢险队伍、应急物资保障能力、紧急运输能力和国家应急平台体系建设，确保在突发事件发生时，能够保证应急指挥与通信通畅，信息上通下达，道路交通畅通，抢险人员物资能迅速到位。要特别强化国家核心应急能力建设，一旦发生可能危及国家安全的重特大事件，确保有一支国际领先水平的国家应急队伍迅速开展救援，及时控制事态，有效稳定民心，在关键时刻展示我政府维护公民安全的能力和实力。
第六，必须坚持各方参与。加强应急管理工作既是政府的职责，也是全社会的使命。应急管理工作要更多地引入社会共治理念，形成政府主导、全民动员、全社会共同参与应急、共同防灾减灾的良好局面。一方面，在应急管理法规、应急预案、体制机制建设过程中，要发扬民主，广泛听取社会各方面的意见，凝聚社会共识，并在基础建设、履行职责、落实责任等方面主动接受社会监督；另一方面，要发挥政治优势和组织优势，充分调动群众的积极性、主动性和创造性，大力发展应急志愿者队伍，推动建立群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的突发事件防范应急体系，提升全社会应对突发事件的综合能力。同时，要主动适应经济社会发展新要求，更加注重运用市场手段，加快建立巨灾保险制度、应急财产征用补偿机制和应急产业发展扶持政策等，形成社会广泛参与应急管理的长效机制。
作者简介：
陈建安，国务院办公厅国务院应急管理办公室主任。
本文转载自《中国应急管理》
一、加强应急管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容
国家治理体系和治理能力，是一个国家制度建设和制度执行力的集中体现。国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规制度。作为社会建设的重要内容，应急管理工作的主要任务是通过建立健全应急管理制度、提升应急能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。加强应急管理，提高应急处突能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和必然要求。
当前，我们面临的发展机遇前所未有，面临的挑战也前所未有。各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险交织并存，公共安全形势严峻复杂。首先，我国正处于社会矛盾凸显期。我国经济社会又好又快发展，取得了巨大成就，但也积累了很多社会矛盾和问题。由于改革不断深入，利益格局调整力度加大，一些矛盾和问题解决了，又产生了新的矛盾和问题；有些历史遗留问题还没有很好地解决，新的利益诉求矛盾又开始与其叠加交织，相互影响。特别是随着网站、博客、微博、手机短信等新型传播渠道的出现，突发事件网上网下呼应、相互作用，使得突发事件影响的范围更广、处置的难度更大。其次，我国是一个自然灾害、舟共卫生事件事故灾难等突发事件较多的国家。台风、暴雨、干旱、洪涝等灾害防范难度极大；发生强烈地震的危险始终存在；疾病传播范围更广、速度更快，防控难度加大；食品安全风险影响突出；假冒伪劣药品时有出现，严重影响人民群众生命健康安全；安全生产基础依然薄弱，事故总量仍然偏大，重特大事故尚未得到有效遏制。再次，随着我国综合国力的不断增强，国际影响力不断加大，所承担的国际义务和责任也在增加。随着“走出去”战略的加快实施，我对外投资、在外机构和驻外人员日益增加，涉外突发事件呈现上升趋势和外溢内延新特点，国际国内的关联性显著增强。
严峻复杂的公共安全形势，不断增加突发事件的应对难度。能否有效预防和处置这些领域出现的突发事件，直接考验着政府的应急管理能力。我们必须从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，认识和推进应急管理工作，在加强经济调节和市场监管的同时，高度重视社会管理和公共服务；在做好常态管理的同时，切实提高应对各类危机的能力。
二、推进国家治理体系和治理能力现代化对应急管理工作提出了更高的要求
近年来，在全社会的共同努力下，我国应急管理工作取得了很大成绩，但与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求和广大人民群众的期盼相比，还存在很大差距，主要表现在以下几个方面。
一是忧患意识薄弱，认识有待提升。有的地方和部门对于新形势下公共安全形势的复杂性和应急管理工作的重要性估计不足，对常态下如何加强基础性应急管理工作重视不够。工作中重事后处置，轻事前防范；重生产经营，轻安全生产；重硬件投入，轻机制完善；重经济发展，轻社会管理。
二是应急管理制度有待进一步完善。应急管理配套法规和政策建设滞后，突发事件应对责任不够明确；应急管理综合协调能力不足，有关方面难以快速形成合力，各类救灾要素难以有机整合；预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等工作机制还不够完善；预案管理工作仍需进一步加强。
三是应急救援专业化水平有待提升。专业应急救援队伍装备配备数量和种类不足，大型和特种专业装备缺乏，培训演练基础条件尚未得到明显改善；现场信息快速获取和传输的专业手段与能力不足；应急物资储备的种类和数量仍然有限、布局不够合理、方式相对单一，大宗应急物资和大型装备的紧急快速运输能力有待加强。
四是应急管理的社会参与程度需要进一步提高。公众参与应急救援的组织程度和规范化程度较低，专业领域志愿者发展不足；全社会共同参与的公共安全文化氛围尚未形成，应急知识的宣传教育还不够深入，公众风险防范意识和自救互救能力仍需提高。
三、加强和改进应急管理工作的根本途径是改革创新
推进国家治理体系和治理能力现代化的根本路径是依靠改革，全面加强和改进应急管理工作同样需要改革。要坚持底线思维和问题导向，以改革创新为途径，下大力气破除制约突发事件科学应对的体制机制障碍，推进应急管理制度和应急保障能力现代化，构建组织权威、反应灵敏、协调有序、保障有力的应急管理体系。
第一，必须牢固树立危机意识。习近平总书记多次强调，领导干部要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。“底线思维”就是要有危机意识。危机意识缺失，是应急管理工作的大患。抱着天下太平的侥幸心理，势必造成缺乏敏锐的危机判断能力和处置能力，就不可能做好应急管理工作。要着眼最严峻最复杂局面，客观分析、准确判断应急管理工作面临的形势和任务，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，评估事件可能造成的损失、影响和最坏后果，提前谋划，做好各类应急预案和应急准备。只有这样才能临危不惧，处变不惊，及时采取应对之策，化危为安，否则就会因为估计不足而在突如其来的危机面前手足无措、陷于被动。
第二，必须坚持关口前移。要扭转一些地方长期以来形成的重处置轻防范的应急管理做法，按照预防为主、预防与应急相结合的原则，加强事前防范，最大限度地控制和消除突发事件风险隐患。要把工作着力点前移，在做好灾害风险评估和隐患排查的基础上，按照经济性和安全性兼顾的原则，加强城乡建设和公用设施防灾抗灾能力建设，统筹推进城乡生命线系统、地震安全农舍、应急避难场所、减灾示范社区、科普宣教基地等城乡综合防灾减灾项目建设，加强电力、交通、通信等基础设施的抗损毁能力。把安全作为规划建设的前置条件，完善重大危险源安全监控系统和监管网络，加强核电、城市地下管线、民航、石化、交通等行业及人员密集场所的风险管控体系建设，促进安全生产与经济社会同步协调发展。加强卫生应急体系规范化建设，完善突发事件紧急医疗救援网络，提高卫生应急管理基础能力。加强社会治安综合治理，深入开展平安中国建设，完善社会安全事件防控体系。
第三，必须坚持依法应急。法治是现代文明国家的共同特征，推动依法行政是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要保障。依法开展应急管理工作，是依法行政的重要内容。近年来的实践表明，应对突发事件不能仅仅依靠经验，更重要的是应当依靠法制，通过健全法律法规明确责任、强化约束，减少突发事件应对工作中的任意和无预期，提高应急处置工作效能。要加快完善以突发事件应对法为主体、其他相关配套法规为补充的法规体系，针对法律执行中的突出问题，研究制订实施办法，进一步规范执法主体、执法权限、监管方式、责任追究等问题，把应急管理的经验做法和规律性认识，以法规的形式予以规范和确认。同时，要加强对有关法律贯彻实施情况的监督检查，确保应急管理工作依法开展，落到实处。
第四，必须不断创新机制。现行应急管理体制在突发事件发生后特别是启动I级响应后，表现出强大的组织动员能力，但这往往仅限于事发后的应对工作，对预防和应急准备等日常应急管理工作有时综合协调推进不力。要加强顶层设计，从国家层面建立强有力的应急管理协调机制，加强统一领导和综合协调，形成防范和应对突发事件合力。健全完善突发事件风险评估、隐患排查、监测预警、信息报告、应急处置、信息发布、舆论引导、恢复重建、应急评估等各环节以及国际交流合作等方面的工作机制，不断提高各方协同应对突发事件的能力。
第五，必须不断提升应急保障能力。深入分析我国应急体系建设中事前防范、应急救援、决策指挥和信息保障等方面存在的薄弱环节，从最关键、最紧迫的问题入手，把好钢用在刀刃上。着力加强抢险队伍、应急物资保障能力、紧急运输能力和国家应急平台体系建设，确保在突发事件发生时，能够保证应急指挥与通信通畅，信息上通下达，道路交通畅通，抢险人员物资能迅速到位。要特别强化国家核心应急能力建设，一旦发生可能危及国家安全的重特大事件，确保有一支国际领先水平的国家应急队伍迅速开展救援，及时控制事态，有效稳定民心，在关键时刻展示我政府维护公民安全的能力和实力。
第六，必须坚持各方参与。加强应急管理工作既是政府的职责，也是全社会的使命。应急管理工作要更多地引入社会共治理念，形成政府主导、全民动员、全社会共同参与应急、共同防灾减灾的良好局面。一方面，在应急管理法规、应急预案、体制机制建设过程中，要发扬民主，广泛听取社会各方面的意见，凝聚社会共识，并在基础建设、履行职责、落实责任等方面主动接受社会监督；另一方面，要发挥政治优势和组织优势，充分调动群众的积极性、主动性和创造性，大力发展应急志愿者队伍，推动建立群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的突发事件防范应急体系，提升全社会应对突发事件的综合能力。同时，要主动适应经济社会发展新要求，更加注重运用市场手段，加快建立巨灾保险制度、应急财产征用补偿机制和应急产业发展扶持政策等，形成社会广泛参与应急管理的长效机制。
作者简介：
陈建安，国务院办公厅国务院应急管理办公室主任。
本文转载自《中国应急管理》