改进预案 强化实施 积极有效应对重污染天气

　　进入2015年11月，东北三省出现了长时间、大范围、高浓度的重污染天气（图1）。自北至南，哈尔滨在11月3日空气质量指数（AQI）达到500；长春、沈阳在8日AQl分别达到497、500。一时之间，东北三省大部分城市“雾霾锁城”，尤其以辽宁最为突出（图2）。8日该省沈阳、鞍山、本溪、营口、辽阳、铁岭6个城市AQI均达到500，大连、抚顺两个城市AQI超过400，盘锦、阜新、锦州3个城市AQI超过200。

　　一、重污染天气成因分析
　　气象条件不利于污染物扩散和污染物排放大幅增长这两个原因“双重叠加”，导致东北三省出现此次重污染天气过程。
　　（一）近期东北三省气象条件极不利于污染物扩散，是导致这次重污染天气的直接原因。11月3日起，哈尔滨、长春、沈阳气象部门陆续发布雾或霾橙色甚至红色预警，并持续保持预警。从中央气象台发布的全国空气污染气象条件预报图也可以看出（图3），从11月6日开始，首先在哈尔滨至长春一带出现空气污染气象条件四级“不利于空气污染物稀释、扩散和清除”的情况，当日晚间沈阳至长春一带也出现该级别情况。随后不利气象条件进一步升级，范围也逐渐扩大。7目晚间四级气象条件覆盖哈尔滨、长春、沈阳一带。9日范围进一步扩大，并出现五级“很不利于空气污染物稀释、扩散和清除”的情况。10日，哈尔滨西北一带、沈阳周边出现六级“极不利于空气污染物稀释、扩散和清除”的情况。基本与之同步的是，6日哈尔滨、长春、沈阳AQI均超过200，而且随着空气污染物难以扩散并不断累积，AQI进一步提高。随着16日冷空气的到来，空气污染物才逐渐消散。
　　（二）燃煤取暖、秸秆焚烧带来污染物排放大幅增长，是导致这次重污染天气的主要原因。大气污染物主要来源于工业、机动车船、扬尘、农业、油烟等排放。燃煤取暖和秸秆焚烧是近期东北污染物排放大幅增长的主要原因。
　　一方面，东北三省全面进入冬季供暖期，污染物排放随燃煤量的大幅增加而增长。哈尔滨10月20日开始供暖，长春10月25日开始供暖，沈阳10月31日开始供暖。数据显示，2014年沈阳燃煤量达到3000多万吨，仅冬季就达到1800万吨，占全年总量的60%以上。据此推算，沈阳非采暖期月均燃煤170万吨，而采暖期月均燃煤360万吨，比非采暖期增加190多万吨。研究表明，供暖会使得PM2.5浓度增加50%以上，会显著加重冬季空气污染。而且东北地区自11月5日出现普遍大幅降温。沈阳最高气温由4日的18℃陡降至7℃，8日更降到2℃，最低温度也降到5℃，其间还多次出现雨雪天气。温度的大幅降低推动了供暖负荷的进一步提高，燃煤量也随之提高。
　　另一方面，东北三省出现大面积秸秆焚烧，累积的污染物对空气质量造成重要影响。环境保护部环境卫星秸秆焚烧遥感监测周报显示（图4），11月2-8日，共监测全国秸秆焚烧火点885个，黑龙江、辽宁、吉林分列火点数量前三位，分别为663、119、54个，火点强度（平均每千公顷耕地面积火点数）也分居全国前三位（图5）。8日降雪前辽宁很多地方又突击进行了秸秆焚烧。有学者对东北地区重污染天气过程的案例分析表明，细颗粒物（PM2.5）浓度与秸秆焚烧火点变化趋势一致，同时表明秸秆燃烧造成的污染物区域传输可能也是重污染天气的重要原因。与之类似的是，2014年东北三省秸秆焚烧相对集中的出现于10月19-28日，而10月下旬东北三省也出现了长时间、大范围的重污染天气。
　　综上所述，在气象条件极其不利的情况下，燃煤取暖、秸秆焚烧污染物排放量的大幅增长，导致了这次长时间、大范围、高浓度的重污染天气。但重污染天气频繁发生的根本原因还在于污染物排放量大，加之工业企业污染治理水平不高，违法超标排污时有发生。在这次重污染天气过程期间，环境保护部对沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、营口、长春、延边、哈尔滨等10个重点城市督查时发现，15家企业存在大气污染治理设施不完善、治污设施不正常运行、不能稳定达标排放等问题，个别地区还有很多小企业无任何治理设施，生产废气直接排放。11月1-11日，辽宁省也查处涉气环境违法案件57起，其中超标排放大气污染物32起，不正常运行污染防治设施11起。
　　二、主要应对举措及不足
　　为应对这次重污染天气，东北三省及相关城市相继启动了重污染天气应急预案。11月2日，哈尔滨发布重污染天气蓝色预警；11日再次发布蓝色预警。11月2日，长春发布重污染天气蓝色预警，3日升级为橙色预警。8日沈阳发布重污染天气橙色预警，下午升级为红色预警；同日辽宁省发布省级重污染天气黄色预警，省内其他城市陆续发布预警，启动重污染天气应急预案。而在10月21- 11月6日，东北各地也针对冬季大气污染防治进行了安排部署。辽宁省组织开展了针对秸秆禁烧、燃煤锅炉污染防控的督查工作，发现并及时扑灭火点240处，检查燃煤锅炉936家次。针对这次重污染天气，辽宁省召开紧急会议，安排部署重污染天气应急工作，省环保厅成立14个督导组赴各市现场督导，全省环保系统全体上岗，实施24小时巡查，检查燃煤企业464家、建筑施工工地61家，督促192家企业落实应急减排措施。总体来看，针对本次重污染天气，东北三省相关城市积极行动，采取相应措施进行应对，但在应对过程中也还存在一些问题。主要表现在：
　　一是提前预警时间不够。重污染天气的形成过程，就如同向池子里注水。重污染天气出现时，当地环境容量这个“池子”就“注满”了污染物——“水”，这时再采取减排措施为时已晚。企业应急减排措施执行到位也需要一定时间。根据测算和实践，河北某钢铁公司接到预警信息后，至少需要11个小时才能实现应急减排15%的目标。在这次重污染天气过程中，很多城市都是AQI达到峰值时才发布预警，难以有效发挥应急减排的作用。
　　二是应急预案操作性不强。一些城市重污染天气应急预案局限于提出原则性要求，没有配套制定部门实施方案、企业操作方案。只提出“做什么”，不明确“如何做”，预案难免流于形式。而且在确定减排措施时，没有充分考虑区域减排与点源减排的衔接，也没有充分考虑企业特性，很多措施“一刀切”，例如有的地方供暖锅炉等涉及民生的企业也要停限产，明显不具备可操作性，还容易引起公众强烈反应。
　　三是应急措施落实不到位。一方面，预案操作性不强的“先天性”原因，导致很多应急减排措施难以落实。另一方面，应急减排措施导向性不强，没有充分体现企业污染治理水平优劣的差别，对好的企业激励不够、对差的企业督促不够，导致很多企业应急减排不主动。企业停限产会造成经营损失，还需要高度警惕生产安全问题，企业缺乏采取应急减排的积极性。加之紧急情况下监管部门实现全覆盖检查也有相当难度，措施的落实就更难以保障。
　　四是宣传引导不够。在这次重污染天气初期，一些地方预警发布不畅、渠道单一，不论是参与减排单位还是社会公众，很多都没有能够及时获得信息，引起媒体和公众强烈质疑。重污染天气预警响应的目的是提醒公众防护、削减污染峰值、降低发生频次，不能从根本上消除重污染天气。但由于日常宣传引导不够，没有把这些讲清楚，导致部分公众对应急效果预期过高，使得重污染天气应急处置工作难以获得公众的理解和支持。
　　三、改进重污染天气应对工作的对策建议
　　党中央、国务院高度重视重污染天气应对工作。《大气污染防治行动计划》要求各地建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气。新修订《大气污染防治法》将近年来实践经验上升为法律制度，设专章规范重污染天气应急管理工作。环境保护部出台了一系列政策文件、技术方法，指导地方开展工作。“APEC蓝”、“阅兵蓝”等实践证明，只要下决心采取强有力的应急措施，完全能够有效削减污染峰值、减少重污染天气频次。从根本上消除重污染天气，还是要继续深化大气污染防治，在环境空气质量还没有得到根本改善的情况下，决不能对重污染天气掉以轻心。下一步，各地要本着对人民群众身体健康高度负责的态度，结合贯彻实施《大气污染防治法》，以重污染天气应急预案为抓手，进一步健全预案体系，加强预警响应，严阵以待做好重污染天气应急工作。
　　一是坚持以应急促管理。把重污染天气应急融入环保整体工作，应急时首先停限产工艺水平落后、污染治理水平低、群众反复投诉举报、环境违法行为多发的企业，首先限制污染物不能达标排放的机动车船，首先限制扬尘防控不到位的工地、堆场运营。抓住重污染天气期间社会各界容易达成共识的契机，采取差别化应急减排措施，积极引导企业提升污染治理水平，深化大气污染防治工作。
　　二是提升预测预报能力。实现重污染天气应急“削峰降频”的目标，必须在“池子”未满时就减少“水”的注入，提前“空出池子”。APEC会议、纪念抗战胜利70周年活动空气质量保障工作表明，提前10天以上采取减排措施才能有效改善空气质量。因此，各地要完善监测网络，整合污染源、环境质量监测和气象数据信息，不断提高预测预报能力，明确预警信息发布、解除流程，规范每个环节的任务分工、时限要求和工作方式，实行提前预警、提前响应，为应急减排措施留出到位时间。
　　三是提高应急预案的实用性和可操作性。重污染天气应急不仅要明确“做什么”，还要明确“谁要做”、“何时做”、“如何做”。只有如此，预案才可操作。各地要进一步完善预案体系，在修订政府预案的同时，注重部门、企业具体方案的制定，将应急任务细化到具体岗位、人员，明确时间节点和工作规程，实现应急措施的“精细化”和“流程化”。同时，要注重企业减排目标与政府区域减排目标协调衔接，对治污设施不完善、经常出现违法排污行为的企业，应该执行更严格的应急减排要求；对容易操作、减排成本较低的企业，要求可略高一些；对难以操作、减排成本高、治污设施又比较完善的企业，可以适当降低要求，提高预案的实用性。
　　四是加强评估总结和工作保障。各地要加强对预案实施情况的评估，深入梳理分析应急措施和工作过程，查找问题，不断改进工作。根据预案实施中存在的问题，组织制定和细化预警信息发布制度、预警信息会商制度、应急响应记录制度、监督检查制度、责任追究制度，为应急预案实施提供制度保障。进一步拓宽信息发布渠道，加强重污染天气应急宣传，及时提醒公众做好防护，引导公众积极参与并建立对重污染天气应急的合理预期。
　　作者简介：
　　环境保护部应急管理办公室
　　本文转载自《中国应急管理》